Un texte ambitieux et raisonnable - Numéro 358

01/12/2004

Vous avez participé aux travaux de la commission Coppens sur la Charte de l’environnement. Quels sont les débats qui ont suscité le plus de controverses et ceux qui ont obtenu l’unanimité ? Dominique Bourg : Les controverses ont porté sur trois points. Le statut du texte, tout d’abord. La Charte devait-elle avoir une valeur constitutionnelle, être intégrée dans une loi organique ou demeurer à l’échelon du statut déclaratif ? Pour ma part, j’étais partisan de sa constitutionnalisation et cette solution a été heureusement adoptée, malgré les réticences. Deuxième point de controverse : l’inscription dans la Constitution du principe de précaution, obtenue non sans de nombreux débats. Enfin, le statut des sciences et des techniques a opposé les « scientistes », pour lesquels le progrès des sciences et des techniques ne peut conduire qu’au bien-être général et à l’amélioration de la condition humaine, aux « environnementalistes » appelant au discernement, à la maîtrise et à la prudence. L’unanimité s’est très vite exprimée sur la notion de devoir, le rôle de l’éducation et la limitation au domaine de l’autorité publique du principe de précaution. Quels sont les enjeux d’une telle réforme et l’intérêt d’une constitutionnalisation de principes généraux, au regard des législations nationales et communautaires ? D. B. : Premier enjeu, souligné dans l’article 1 : chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (et non pas de « sa » santé, qui fut supprimé). C’est un droit subjectif nouveau et c’est un des points les plus forts de la Charte, exprimé de manière raisonnable, car évoquer « sa » santé ouvrait la porte aux délires subjectifs, alors que parler de « la » santé porte sur la santé publique, objectivable et vérifiable. L’Etat n’a pas à défendre les phantasmes des individus. Autre erreur évitée – on peut ici souligner la sagesse du Parlement dans ses amendements, tous fondés –, l’expression « qui favorise la santé » a été fort heureusement supprimée. Elle donnait à croire que l’environnement a une vertu thérapeutique, ce qui est absurde. Deuxième enjeu : l’article 5 reconnaît le principe de précaution sous une forme modérée, mais précise. Il avalise dans un texte constitutionnel tout le travail de la jurisprudence, notamment celle de la Cour de justice de la Communauté européenne. L’article distingue clairement l’évaluation et l’action. Je regrette cependant que le premier texte n’ait pas été maintenu, qui mentionnait « les programmes de recherche ». Le texte final se contente de parler d’ « évaluation », qui pourrait déboucher sur une simple évaluation administrative. La précaution signifie que nous sommes confrontés à un risque fondé sur des données scientifiques mais qui ne sont pas probantes. Il faut donc se donner les moyens de mieux le connaître. L’Etat se doit par ailleurs d’exercer un rôle de veille environnementale et sanitaire, comme il le fait déjà avec les agences. Troisième enjeu : l’article 4 introduit une responsabilité nouvelle, la « responsabilité écologique ». Comment ont évolué les problèmes environnementaux et quels sont les risques nouveaux : les changements climatiques, le problème de l’eau, de la biodiversité ? D. B. : Depuis le début des années 1980 est apparu le concept de risque global, qui affecte des systèmes dotés d’une grande inertie. Soit on anticipe, soit on se trouve confronté à des dommages vis-à-vis desquels on est impuissant sur une très longue durée. Deuxième caractéristique : nous avons des difficultés à identifier ces risques globaux, à les connaître et à formuler des solutions curatives. Aujourd’hui, nous savons seulement réduire la pollution à la source. L’érosion de la biodiversité concerne les « services écologiques », c’est-à-dire la régulation du climat, l’épuration de l’eau et de l’air, la régénération de la fertilité des sols, la pollinisation et la fourniture de ressources primaires pour l’agriculture et l’industrie, toutes choses qui ne sont pas substituables ou seulement à la marge. Il n’existe pas de palliatif technique. Troisième risque, aggravé par le changement climatique : la ressource d’eau douce, menacée par la raréfaction et la pollution. Enfin, il y a l’empoisonnement de l’écosystème mondial avec des macromolécules de synthèse non métabolisables (les effets du DDT sur la reproduction de certaines espèces animales, certains cancers en hausse de 100 % ou plus depuis vingt ans…). D’où l’importance des articles 1 et 5 de la Charte, le principe de précaution étant le seul instrument à notre disposition face à ces risques. Comment justifier l’absence des termes « pollueur-payeur » dans l’article 4, qui limite la réparation du dommage à une simple « contribution » ? Pouvait-il être entendu comme donnant un droit à polluer ? D. B. : Le « pollueur-payeur » n’est pas supprimé, puisqu’il figure dans le droit communautaire, y compris dans le projet de Constitution européenne. L’article 4 crée une responsabilité écologique qui va au-delà. Le principe polleur-payeur ne s’applique qu’aux dégradations des biens et des personnes, il ne touche pas l’environnement et les écosystèmes. L’article 4 est critiquable pour l’expression « contribuer à réparer ». « Veiller à réparer » eût été préférable. Peut-on cependant demander aux agriculteurs, par exemple, de supporter seuls l’effort correspondant à la dégradation de l’environnement depuis des décennies, quand c’est l’ensemble de la collectivité qui est responsable ? Pourquoi le principe de précaution n’est-il pas strictement défini et est-il circonscrit aux autorités publiques ? D. B. : Le libellé de l’article 5 ne donne pas de définition exclusive de ce principe. Ce serait une erreur. Il renvoie à l’application d’un principe général de précaution, inscrit dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam. Le principe de précaution est circonscrit aux autorités publiques pour deux raisons. C’est d’abord un principe très lourd à invoquer, et inséparable du volet recherche. Il est donc impossible pour un maire de le mettre en œuvre, et c’est difficile pour un conseil régional ! Sur la question du climat, la France, seule, ne peut mener des recherches pertinentes. Le principe de précaution ne peut se réduire à une mesure d’interdiction. C’est avant tout un effort de connaissance, sans lequel il ne peut y avoir d’évaluation du risque, puis d’action fondée. Deuxième raison : le principe de précaution est aujourd’hui encore mal compris. Est-il toujours légitime de déléguer le soin de prendre les décisions relatives à la chose publique, dès lors que, en matière d’environnement, chaque citoyen est partie prenante ? D. B. : Une des conséquences les plus manifestes du développement durable et du souci environnemental est l’apparition des principes de participation et d’information, comme l’atteste la convention d’Aarhus. Le principe de délégation, conceptualisé notamment par Benjamin Constant, atteint ses limites : la démocratie qui ne serait que représentative est obsolète. La Charte reconnaît le principe de participation. Comment distinguer le principe de précaution du principe de prévention ? Si le premier est pris dans un sens large, ne risque-t-il pas de conduire à des décisions déraisonnables ? D. B. : Le principe de prévention s’applique quand le risque est connu, que l’on peut se fier à sa probabilité d’occurrence et que l’on peut établir le rapport coûts/avantages. Dans le cas de la précaution qui concerne un risque insuffisamment connu, tout repose sur la proportionnalité. Les mesures adoptées doivent être « proportionnées » à la qualité générale du risque : ainsi, dans le cas des CO2, on ne peut les interdire ; même chose dans le cas de l’usage des téléphones mobiles. Le principe de précaution ne débouche pas automatiquement sur l’interdiction. Les décisions prises doivent être « proportionnées » à la qualité du dossier scientifique. Il faut également « proportionner » les effets de l’action et ceux de l’inaction. Et toujours « proportionner » le principe et la rationalité économique, soit obtenir le maximum d’effets avec le minimum de moyens. Atteindre le risque zéro implique de mobiliser des moyens infinis, ce qui est contradictoire avec la proportionnalité. Enfin, il faut « proportionner » au niveau politiquement défini de qualité environnementale auquel on tient. Présent dans la législation nationale comme dans le corpus juridique européen, le principe de précaution n’était-il pas déjà appliqué par le juge, le meilleur exemple étant l’interdiction, par un tribunal, des insecticides Regent et Gaucho ? D. B. : Le principe de précaution figure déjà dans les traités de Maastricht et d’Amsterdam sans y être défini. Avec la Charte, il est mieux défini et se situe à un niveau plus élevé. La loi Barnier évoquait l’incertitude scientifique – ce qui peut se comprendre, puisque c’est une des conditions nécessaires à l’application du principe –, mais elle soulignait aussi l’incertitude technique, ce qui est absurde, puisqu’elle est partout. En second lieu, cette loi mentionnait « un coût économiquement acceptable », ce qui ne veut rien dire, si l’on prend comme exemple l’amiante : pour les industriels, le coût n’est pas acceptable, et pour le citoyen, il l’est encore moins. Par ses articles 5 et 9, la Charte reconnaît à la recherche une responsabilité éminente. Les scientifiques ne sont-ils pas fréquemment en désaccord, et qui peut arbitrer ? D. B. : La Charte devrait obliger les autorités publiques à organiser la recherche, afin qu’elle puisse mieux identifier, à l’amont, les risques. L’ensemble du texte redonne un poids important à la science dite éclairante, alors qu’aujourd’hui prévaut la science « agissante ». Il ne s’agit pas pour autant de supprimer celle-ci, puisque l’on ne pourrait lutter contre le changement climatique, par exemple, sans l’innovation technologique. Mais il ne faut pas oublier que la recherche fondamentale produit de la méconnaissance « circonscrite ». Il est des domaines pour lesquels nous n’aurons jamais la preuve que telle action ou tel ingrédient implique tel effet. Il faut parfois décider sans pouvoir prouver. Il n’y a pas de solution miracle. Doit-on instituer, sur le modèle du Comité national d’éthique, une haute autorité scientifique de l’environnement ? D. B. : Je le souhaite, car la presse écrit souvent n’importe quoi. *professeur de philosophie, directeur du Centre de recherches et d’études interdisciplinaires sur le développement durable à l’université de technologie de Troyes, maître de conférences à l’IEP de Paris.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard