Politique d’abord, par... précaution ! - Numéro 358

01/12/2004

Vous avez présidé le comité scientifique de la commission Coppens chargée d’établir une charte sur l’environnement. Comment votre mission a-t-elle été définie ? Robert Klapisch : Le comité scientifique comprenait douze membres, et pour élargir sa portée, nous avons demandé à chacun d’eux de solliciter l’avis de trois experts sur quatre catégories de questions. En outre, nous avons travaillé en parfaite collaboration avec le comité juridique. Le travail de la commission s’est finalement déroulé de manière très consensuelle, malgré la diversité des opinions de ses membres et la divergence apparue à la fin des travaux sur le principe de précaution. Sur la base de notre rapport, le gouvernement a élaboré et déposé un projet de loi constitutionnelle. Les deux assemblés en ont débattu en y apportant des amendements judicieux. Le projet ayant été approuvé par les deux chambres dans les mêmes termes, il revient au président de la République de choisir la voie référendaire ou le vote du Congrès. Quelles étaient les questions posées aux membres du Comité scientifique ? R. K. : La première : comment apprécier les risques et comment agir selon le mode de la prévention ou celui de la précaution, alors que la confusion règne autour de ces deux modes ? En cas de risques avérés, les experts peuvent apporter des preuves fondées sur des analyses qui débouchent sur des normes. Connaître permet de quantifier. En revanche, le domaine de la précaution est celui de l’inconnu quant à la nature des risques. Il appelle des mesures conservatoires ou provisoires. Deuxième catégorie de questions : quel rôle assigner à la recherche scientifique dans le domaine du développement durable ? On peut le résumer par trois termes : observer (c’est le rôle des naturalistes), expliquer (c’est l’apport des théories et des modèles qui vont plus loin que la simple observation), remédier (trouver des technologies qui pourront permettre de pallier les conséquences négatives pour l’environnement de la croissance économique et démographique). Troisième catégorie de questions : l’avenir des ressources naturelles et de la biodiversité. Enfin, une question portait sur le rôle de l’éducation, pour que les citoyens prennent conscience des enjeux de l’environnement. J’avais pour objectif de recueillir des points de vue d’experts venant d’horizons divers. Un colloque a été organisé, en mars 2003, en liaison avec les juristes, pour exposer les enjeux. Avez-vous observé des divergences profondes ? R. K. : Les divergences ont porté par exemple sur le rôle de la science. Elle doit, pour certains se borner à être « éclairante » et se garder d’être « agissante ». Selon moi, elle doit être les deux. Elles ont également porté sur le principe de précaution. Grâce aux rapports de l’Assemblée et du Sénat, le débat s’est clarifié et des dérives ont été conjurées. De la loi sur les déchets de 1975 à la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, on ne compte pas moins de trente-trois lois sur l’environnement… R. K. : Je souscris à ce constat. Nathalie Kosiusko-Morizet, rapporteur du projet devant l’Assemblée nationale, a qualifié notre droit de l’environnement de « droit mille-feuilles ». L’inscrire dans la Constitution nous a conduits à ordonner nos réflexions en vue de le structurer, tout en élevant sa qualité dans la hiérarchie juridique. Rappelons que la loi Barnier, fondement du code de l’environnement et loi ordinaire, aurait pu être abrogée ou modifiée, parce que placée hiérarchiquement au-dessous des dispositions communautaires, en cas de contradiction avec elles. Inscrire des principes directeurs dans la Constitution donne un socle plus solide au droit de l’environnement. Faute de clarté, aussi bien dans les textes communautaires que dans les textes français, c’est la jurisprudence qui interprétait, par exemple, le principe de précaution. La Charte de l’environnement, inscrite dans la Constitution, donne des indications plus précises aux juges et conjure les excès et les dérives. Elle permet de mieux structurer le droit de l’environnement et comble les lacunes du droit communautaire. Plusieurs options étaient possibles : modifier le préambule de la Constitution en renvoyant à une loi organique, proposer une charte de nature déclarative mais n’ayant pas force de loi devant les tribunaux, ou ajouter des articles à la Constitution. Si toutes ces options présentent des inconvénients, la solution retenue fut celle de modifier le préambule de la Constitution en introduisant une troisième catégorie de droits, liés à l’environnement, à côté des droits de l’homme (1789) et des droits sociaux (1946). Après un premier accueil réservé – il est le gardien du texte constitutionnel –, le président de la République a pleinement approuvé l’aspect symbolique de cette disposition. Il reste que la Charte, au même titre que les droits de l’homme et les droits sociaux, est une œuvre de longue haleine. Sa mise en œuvre reviendra au politique. Partagez-vous les inquiétudes d’une partie de la communauté scientifique (Académie des sciences) sur les contraintes que ferait peser cette charte sur la liberté de recherche ? Nombre des inventions réalisées au cours des derniers siècles auraient-elles pu voir le jour sous l’empire de la Charte ? R. K. : Nous vivons dans une culture qui refuse le risque, car notre société n’a pas appris à l’évaluer. Pasteur ne pourrait pas, comme en 1885, vacciner le jeune Joseph Meister contre la rage ! La Charte ne fait que refléter cet état d’esprit. Plus grave, les gens ne croient plus en la science, les jeunes préfèrent les écoles commerciales et se détournent des carrières scientifiques. Autrefois, en dépit de l’hostilité d’Arago, président de l’Académie des sciences, envers les chemins de fer, ce mode de transport s’est développé. Le progrès technique est ainsi pavé d’essais et d’erreurs. Nombre de dispositions introduites dans le droit du travail ont pour origine des accidents. Les secteurs de l’automobile et de l’aviation n’auraient pu connaître un tel développement sans les échecs, sources d’amélioration. L’énergie nucléaire participe de la même démarche : aux accidents majeurs et bien connus s’ajoutent de multiples incidents, répertoriés et analysés, qui font que l’on sait, aujourd’hui, ce qu’il faut faire et ne pas faire. Le progrès se construit sur le champ des erreurs. Aujourd’hui, on réclame sans le dire le risque zéro. Il est urgent d’apprendre à évaluer les risques et à mettre en balance les avantages et les inconvénients. Exemple concret : selon une étude récente, les saumons d’élevage, plus gras que les saumons sauvages, auraient tendance à accumuler davantage de composés nocifs tels que les PCB. En conséquence, écrivent les auteurs de cette étude, leur consommation ne devrait pas dépasser un repas par mois, correspondant à une augmentation du risque de cancer de 1 pour 100 000. Pour un individu, cette probabilité correspond à une augmentation de risque négligeable. (Elle l’est moins si l’on considère l’effet sur toute une population.) Cette faible augmentation du risque doit tout de même être mise en balance avec la diminution beaucoup plus grande du risque cardio-vasculaire. On sait que les diététiciens préconisent de consommer du poisson, et en particulier du saumon, pour sa richesse en composés anticholestérols, dont les oméga 3, qui diminuent de 25 % le risque d’infarctus. Quel est alors le vrai risque ? Le même raisonnement s’applique à la biodiversité. Que doit-on conserver, et faut-il tout conserver au risque de contraindre le développement ? C’est une question d’une grande acuité pour un pays comme le Brésil. La France d’il y a deux mille ans était couverte de forêts, donc riche d’une plus grande biodiversité. Pourrait-elle, avec les mêmes surfaces forestières, être la cinquième puissance mondiale et nourrir 60 millions d’habitants ? Nous devons trouver un équilibre entre la préservation de la diversité biologique et la productivité. Il revient au politique de définir cet équilibre. Quelles sont les situations d’incertitude ? Le principe de précaution ne présente-t-il pas des difficultés, notamment pour l’évaluation de risques tels que le changement climatique ou la transgénèse des OGM ? R. K. : L’exigence populaire que l’on affirme s’être manifestée en faveur du principe de précaution me surprend, car ce principe n’est généralement pas compris. On confond précaution et prévention. Affirmer que l’on ferme une autoroute au nom du principe de précaution, en raison du danger de chute de neige est erroné. Il existe deux catégories de risques. Les premiers sont des risques avérés – amiante, nucléaire, produits chimiques, tremblement de terre, tempête – et relèvent du domaine de la prévention. La précaution s’applique aux risques nouveaux, hypothétiques, suspectés sans être prouvés en l’état de la connaissance scientifique. Notre puissance à l’échelle de la planète transforme des risques jadis localisés en risques globaux et irréversibles, le principal étant le risque climatique. Nous ne savons pas mesurer la part de l’action humaine et celle de la nature, ni leurs responsabilités respectives dans le dérèglement climatique. Des présomptions sont néanmoins sérieuses. Si l’on n’agit pas aujourd’hui, il sera trop tard demain. Dans de telles circonstances, nous devons prendre des mesures conservatoires. Il est regrettable que, dans le texte définitif du projet de loi, notre recommandations en matière de recherche ait été abandonnée au profit d’une simple « évaluation des risques ». Comment ce principe s’est-il imposé ? Dans les années 1970, le droit allemand introduit un Vorzeugprinzip, ce qui dans la langue de Goethe signifie « principe d’anticipation ». La traduction anglaise le transforme en precautionary principle, et les Français l’ont traduit ensuite par « principe de précaution ». Or l’anglais caution signifie « précaution ». « Précaution » signifie donc pré-précaution ! Au mot « principe », j’aurais préféré « démarche », car son introduction dans la Constitution lui donne une force qui peut dépasser l’intention originelle.Les débuts de l’application de ce principe concernaient des objectifs de politique internationale. Au début des années 1970, un traité sur le droit de la mer a conduit la Communauté européenne à s’arroger le droit, dans une négociation internationale, à titre provisoire, de prendre de mesures conservatoires même si des dangers ne peuvent encore être prouvés. On est passé ensuite très vite du « pouvoir invoquer le principe de précaution » au « devoir invoquer », ouvrant ainsi la voie aux multiples recours d’associations de consommateurs. Le ver est dans le fruit ! Qui peut décider des cas d’application légitime du principe de précaution et de ses modalités ? R. K. : Un débat a opposé ceux qui souhaitaient que ce principe s’applique à toute personne et ceux qui privilégiaient les autorités publiques. La seconde solution a été retenue, car qui peut diligenter des recherches si ce n’est l’Etat ? Quel dirigeant de PME ou quel maire peut engager des travaux de recherche ? Il restait à définir ce que l’on entend par autorités publiques. La précision « dans le champ de leur compétence » introduite par l’Assemblée nationale est essentielle. Seul l’Etat est en mesure de légiférer, par exemple en matière de plantations d’OGM. Il existe deux cas légitimes pour déclencher le principe de précaution : un modèle scientifique permet de suspecter qu’un effet peut survenir (par exemple le changement climatique et la transgénèse des OGM vers des espèces indigènes situées au voisinage). Le deuxième cas est celui où, même en l’absence de théorie, des constatations empiriques indiquent l’existence d’un danger. C’est le cas de l’épizootie de la vache folle, l’ESB, qui n’avait pas encore de théorie (la science affirmant qu’une barrière protégeait l’homme de l’animal), mais suffisamment de constatations épidémiologiques. En revanche il est des cas non légitimes, car il n’y a ni théorie ni évidence expérimentale : concernant le danger alimentaire des OGM ou celui des téléphones portables, force est de constater que le dossier est vide. Sur fond de rumeurs, le principe de précaution se transforme en principe d’interdiction. Quant à l’application, la modification de l’article 34 de la Constitution (qui définit le domaine d’application de la loi) a rétabli la possibilité pour les députés de faire une loi car jusqu’alors l’environnement ne faisait pas partie du domaine d’application. De cette façon, le Parlement n’est nullement court-circuité par le juge, puisque la modification de l’article 34 précise que la protection de l’environnement est du domaine de la loi. Considérez-vous que le progrès menace la pérennité de la planète, ce qui conduirait à prôner la croissance zéro ? Est-il possible de concilier développement économique et protection de l’environnement ? R. K. : Prôner la croissance zéro n’est pas réaliste. Nous vivons, nous Européens, dans l’illusion que nous sommes seuls au monde, quand des pays comme l’Inde et la Chine s’éveillent à la croissance et au développement. De bonnes âmes suggèrent de rouler à bicyclette ! Cela n’a aucun sens. Mais on peut innover, avec des voitures propres, sans préconiser une croissance zéro. L’abstention n’est pas bonne conseillère. Ne craignez-vous pas une « judiciarisation » excessive de la vie politique ? R. K. : On peut le craindre, mais la Charte met de l’ordre là où la jurisprudence primait. Dans le domaine de la santé, l’Assemblée a apporté un amendement qui va dans le bon sens, en précisant que l’environnement doit être « respectueux de » la santé et non pas, pour une personne physique, « favorable à sa santé », ce qui ouvrait une créance vis-à-vis de l’État. Il demeure que les textes européens, dont l’annexe IV du traité de Nice, définissent le principe de précaution comme s’appliquant à l’environnement et à la santé. Des recours sont possibles, puisque le mot « principe » est maintenant partie intégrante de la Constitution. L’article 9 prévoit que la recherche et l’innovation doivent apporter leur concours à la protection de l’environnement. Comment concilier ce rôle avec la liberté des chercheurs ? R. K. : Les progrès en matière de protection de l’environnement ne pourront s’obtenir que par une contribution importante de la recherche et de l’innovation. Le devoir de recherche figure dans l’article 9, mais cela ne signifie pas censure, comme l’atteste le rapport du Sénat, qui précise que le terme « devoir » a, dans la tradition juridique française, une valeur indicative, alors que l’expression « la recherche amène son concours » a une valeur impérative. N’y a-t-il pas contradiction entre le caractère pérenne du texte constitutionnel et le caractère évolutif des connaissances et de la perception des problèmes environnementaux ? R. K. : Avant la Charte, la loi Barnier n’évoquait pas les phénomènes globaux. Elle est donc devenue vite caduque. Aussi avons-nous privilégié la valeur symbolique de la protection de l’environnement. Il revient aux parlementaires de proposer des lois en évaluant les risques à leur juste valeur, sans céder à la panique.

Propos recueillis par Jean Watin-Augouard